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中国法学会:羁押巡视的模式及其选择研究
日期:2017-08-14    字号:[ ]

  羁押巡视的模式及其选择研究 

  北京理工大学法学院 彭海青 

  一、国内问题 

  自从近年来我国羁押场所离奇死亡事件频频发生后,从中央到地方都已实行了一些改革举措,其中羁押巡视试点与实践尤其引人瞩目。我国从2007年开始探索羁押巡视试点,经2009年某些地方实践,再到2010年公安部在全国推广以及2011年《看守所特邀监督员巡查监督工作规定》的出台,经历了四年多的时间,其实践热情、速度与影响力使其跻身于司法改革的热点话题。然而,我国羁押巡视试点及相关实践也暴露出一些问题亟需解决,其中以下两个问题比较突出: 

  一是适用场所局限,未形成成熟的模式。羁押巡视实践在有的地方仅局限于看守所,而有的地方则仅局限于监狱。公安部作出在全国推广羁押巡视的部署后,各地羁押巡视主要适用于隶属于公安机关的拘留所、收容教育所。这与我国羁押场所的种类相比,显然在适用场所上大有局限。而且,在运作方式、内容等方面比较单一,尚未发展为成熟的模式。 

  二是规范性欠缺,长效性不足。羁押巡视实践基本还停留在粗泛的行政政策执行层面,这一方面表现为其“运动性”特点,即在2010年前后风生水起,紧锣密鼓,此后就虎头蛇尾,一曝十寒;另一方面表现为除辽源试点以外的地方实践基本停留在羁押巡视制度建设中最低水平的羁押场所“公开”与群众“参观”层面,在如何通过“参观”有效地发现并解决羁押场所的问题,切实保障规范性等方面还比较欠缺。公安部监所管理局下发的《看守所特邀监督员巡查监督工作规定》26条的规定,行政指导性甚于法律规范性,难以满足实践的需求。由于缺乏规范性保障,这些实践的长效性也难以保证。 

  由此可见,我国羁押巡视的实践探索距离法律制度建成还有很长的路要走。 

  二、国外经验 

  独立羁押巡视作为联合国法律文件所倡导的旨在保障被羁押者权利的制度,已经逐渐为越来越多的国家和地区所践行,而且近年来一直处于持续改进中。英国、澳大利亚、新西兰、德国、法国、瑞典、丹麦以及我国香港地区作为各具法治特色的国家和地区都建立有羁押巡视制度,但在羁押巡视组织的结构、羁押巡视者的任免、羁押巡视的程序规范等方面存在差异,形成了不同的模式。 

  通过对域外羁押巡视模式的深入分析,可以发现以下两个突出特点: 

  一是共性与个性并存。域外羁押巡视制度基于其制度设置的共同的目的而体现出一定的共性特征:一是巡视范围的广泛性。域外羁押巡视范围基本涉及境内所有剥夺公民自由权利的场所。二是巡视者资格的规范性。域外对羁押巡视者都有资格方面的基本要求,尤其强调羁押巡视者相对于其任免机关、被巡视机构、羁押者的独立性。三是巡视者履职要求的严格性。域外都要求羁押巡视者严格遵守巡视组人员组成、巡视时间、次数、频度、报告的制作与提交等履职规范。然而,这些共性因素难以掩盖域外羁押巡视立法与实践的丰富样态。首先,域外羁押巡视范围基本涉及境内所有剥夺公民自由权的场所,具备广泛性之共性,但由于域外羁押场所设置不同,以及对羁押场所的界定不同,因而其“广泛性”的内涵也不尽相同。其次,域外虽然对巡视者资格有规范性的要求,但不仅资格的限定条件的种类不同,而且即使是在条件相同的情况下,内容也不尽相同。最后,域外虽然对巡视者履职要求有严格性的规定,但有关履职的具体要求又存在差异。 

  二是成效与问题并存。从域外近年来的羁押巡视报告的内容来看,域外羁押巡视实践在发现并解决羁押场所中存在的有关羁押者基本生活保障问题、法律权利保障问题等方面都或多或少有所成效。然而,域外羁押巡视报告也都未回避其羁押巡视制度在实施中所暴露出来的种种问题,主要包括受资源有限难以及时巡视全部羁押场所、愿意与巡视者交流的被羁押者人数不多、任命程序存在透明度不高和包容性不强、向公众和民间社会宣传不够以及羁押场所资料查阅困难等,并且也都在积极探索改进方案。也就是说,在域外多样化的羁押巡视制度中,既不存在完美无瑕的美玉,也不存在一无是处的稂莠,域外都还努力行进在构建理想羁押巡视制度的道路上。 

  三、对策建议 

  我国的羁押巡视实践最早并非出自我国本土,而是源自受欧盟资助的中欧遏制酷刑合作项目的成果,从一开始就体现出其外生性。这就注定了在我国建设羁押巡视制度难以闭门造车。然而,国外纷繁的模式与丰富的实践又使得我们一时难以作出选择。这是因为,一方面,国外的羁押巡视模式都是植根于其本国政治、经济、社会环境中的,究竟哪种模式适用我国的环境一时难以确定。另一方面,国外的羁押巡视模式也是积极效果与缺陷并存,也都还处于发展完善中,尚未定型。在笔者看来,未来我国羁押巡视制度的建设与其陷入选择上的纠结,不如开放性地尝试国外已有的羁押巡视模式,让实践作出取舍。 

  在思路上,可以确立以下三步走的战略目标: 

  一是近期目标:多元化模式实践的引入。在全国推广介绍国外的多种羁押巡视模式实践,设置试点,聘请国外专家指导、培训。这种实践不要求统一性,不同地方可以有多种巡视模式存在,同一地方也可以建立多种羁押巡视制度。通过各地设立试点,观察国外的羁押巡视模式在我国的生存发展情况。这样做的好处是一方面可以短时间内尝试国外的多种羁押巡视模式,另一方面,即使效果不好,由于是试点,可以尽快取消也不会带来较大的负面影响。通过多元化模式的实践,选取收效大、发展前景好的模式逐步在全国范围内推广,完成多样化模式的实践选择。 

  二是中期目标:国家预防机制体系的创设。根据《公约》及《任择议定书》的要求,根据多样化模式实践选择的结果,建设国家预防机制实践为我国签署批准《任择议定书》做准备。虽然,目前签署批准《任择议定书》的国家仅占联合国成员国的三分之一,而签署批准《任择议定书》的国家仅占四分之一,但国家预防机制及其体系化与单一的羁押巡视制度相比具有以下优势:一是结构的系统性。将国内羁押场所的巡视纳入国家预防机制内,由不同的巡视机构根据分工要求对这些羁押场所进行巡视,从而形成国家预防机制体系,这样有助于保证羁押巡视工作的全面性和整体性。二是运作的协调性。在国家预防机制体系中通常会有协调机构的存在,以解决各个巡视机构间在管辖、职能等方面的冲突,以消除内耗,增强协同性,提升执行力。三是效果的综合性。国家预防机制体系化的运作有助于促进不同巡视机构之间的合作,从而使得各个巡视机构有效发挥出单个巡视机构难以发挥出来的合力,进而获得单一巡视机构单一运作所难以发挥出来的对羁押场所综合治理的效果。因而,在笔者看来,从长远看,将我国羁押巡视制度纳入体系化的国家预防机制,应当是我国羁押巡视制度建设不可逾越的发展阶段。 

  三是远期目标:羁押巡视中国模式的创建与衍射。在近期与中期目标形成后,我国的羁押巡视制度已经初见轮廓,这时应当总结前期实践中的经验教训,构建规范性层次高、可操作性强的羁押巡视制度。这当中应当紧密结合本国国情,朝向以下目标努力:一是使得已经建立的国家预防机制体系在我国的环境中生发出具有本土特色的果实,彻底完成外来制度的本土化进程,创建羁押巡视制度的中国模式;二是继续加强与其他国家羁押巡视制度的动态交流,互通有无,为制度输出从而回馈其他国家有关制度的建设做好准备;三是提炼羁押巡视制度中国模式在理论与文化方面超越国界属性的精华,为世界羁押巡视制度理论与实践的发展做出自己的贡献。