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省法学会行政法学研究会2015年年会综述

发布时间: 2016-03-14 文章来源: 江苏省法学会 作者: 字号:[大] [中] [小]

  新行政诉讼法实施、权力清单与政府信息公开法律问题研究 

  ——省法学会行政法学研究会2015年年会综述 

    

  省法学会行政法学研究会2015年学术年会于1128日在淮安召开。与会学者围绕主题新行政诉讼法的实施问题研究,分别就当前法治建设中有关于“新行政诉讼法实施”、“权力清单”及“政府信息公开”等行政法学热点问题展开深入研讨。现将主要学术观点综述如下。 

  一、新行政诉讼法实施问题研究 

  行政诉讼法施行24年来进行首次修改,并于201551日正式施行,新《行政诉讼法》在带来了系列制度创新的同时,也触发了理论和实践部门关于实施问题的大讨论。 

  (一)人民法院视角下的行政诉讼 

  人民法院是国家审判机关,新法实施半年以来,实施效果开始显现。省高级人民法院行政庭庭长朱建新总结了新法实施过程中遇到的几大难题:一是案多人少矛盾加剧;二是行政机关负责人出庭应诉难度增加;三是司法人员的司法能力尤其是面对疑难法律问题、专业知识领域法律问题时仍有所阙如;四是对行政行为的合法形式审查差强人意。据此,提出行政审判应当坚持立案登记,在充分保障诉权的同时能够积极采取措施减轻滥诉现象;应当继续扩大集中管辖,深化司法改革;应当充分适用简易程序,实现繁简分流等。 

  行政诉讼法是法院审理行政案件必须遵守的准则,新法中对部分条款的修改和完善是与会代表关注的焦点。在行政审判组织问题上,盐城市中级人民法院副院长马生安提出:行政诉讼法将独任制局限于简易程序的做法已远不能适应司法实践需要,我国应当尝试建立普通程序独任审判制度,以求实现案件在不同程序之间的繁简分流。 

  在受案范围问题上,规范性文件的处境略显尴尬。新法第五十三条明确规定了规范性文件的审查,就如何审查问题上,淮安市中级人民法院行政庭法官牛延佳提出三个审查标准,即实体审查标准、程序审查标准、多元化审查标准。同时,审查时需要关注规范性文件的可诉范围、行政对司法的干预、正确选择规范性文件司法审查的裁判方式等问题。 

  在司法审查标准问题上,新法第七十条沿用旧法规定,明确了“滥用职权”标准。学界通说认为,“滥用职权”即为滥用裁量权。苏州大学法学院法学博士施立栋认为:法官在司法实践中并未采纳滥用裁量权这一学理观点,甚至将其泛化为“违法”。其根源在于诸多审查标准之间划分不统一,滥用职权更是极易与日常涵义混同。据此,建议将“超越职权”修改为“超越管辖权”,将“滥用职权”调整为“滥用裁量权”。 

  在诉讼类型及判决形式上,新法于第七十五条正式增加“确认无效之诉”,共同构成现有行政诉讼案件审理和判决的类别。淮阴师范学院法政学院副教授张浪认为:确认之诉的诉争是针对行政行为是否违法或无效作出的判定。允许其与其他诉讼类型尤其是撤销之诉转换或合并提出,将有利于原告救济权利的行使和诉讼的经济,如此则需要确立法院如何行使释明权、合理受理诉请并依法裁判的相应机制。 

  近年来,行民交叉案件也日益增多,处理机制的构架盲区困扰着法官在行、民并用中对诉讼利益的取舍,言人人殊。泰州市高新区人民法院行政庭法官李剑锋认为:首先应当按照不限于单个主体的利害关系存在、双重救济等标准区分单纯的行政诉讼和民行交叉诉讼;其次,民行交叉时,应当按照相关类型化成果确定关联元素,辅之以更为原则性的裁量因素,按照行政行为是否与民事纠纷存在先逻辑关系、行政行为的认定是否涉及民事法律行为与结果的评价等顺序依次准用。 

  保护行政相对人的诉权是行政诉讼法保护公民、法人和其他组织的合法权益的前提,但当权利使用超出合法界限时,会适得其反。司法实践中,常因各方利益交织衍生出诸多恶意行政诉讼案件。苏州市中级人民法院行政庭法官姜雨昊认为需要从以下角度对其进行规制:一是设立逐级增加的预缴诉讼费制度;二是构建案件查询机制和信息共享制度、严格诉前审查程序、初步实质审查、尝试构建恶意行政诉讼黑名单制度等,从源头上过滤恶意诉讼;三是尝试构建行政速裁制度、加大恶意行政诉讼方的举证责任、构建恶意行政诉讼的罚款与不予实体审理制度等治理恶意行政诉讼的行为。 

  (二)人民政府视角下的行政诉讼与行政应诉 

  行政诉讼双方当事人的现实地位悬殊,无论是行政机关败诉、抑或是行政机关应诉都被赋予强烈的象征意义。相较以往,新法更为强调对行政相对人的诉权保护,主要体现在:一是扩大了受案范围,二是明确了“立案登记制”,三是确立了“行政机关负责人出庭应诉”。 

  省人民政府法制办行政法规处副处长周敏就2015年新遇的行政应诉案件总结了相关特征,主要表现为:一是数量呈现出井喷式增长,二是案件所涉范围以土地征收类为主,三是省政府作为共同被告人的案件激增,四是诉行政不作为案件增多,五是行政相对人恶意诉讼常有发生,六是行政相对人对行政复议程序日渐关注等。就此,提出政府机关在工作中存在的诸多困惑:一是行政机关负责人出庭应诉制度仍缺乏操作层面的具体规范;二是目前普遍存在的恶意诉讼、无理缠讼等问题尚未得到有效遏制;三是作为共同被告,行政应诉的举证责任等尚未十分明确;四是新法在要求加强监督强度的同时,对监督范围、监督方式等却模糊概之等。 

  在部分地区,随着“行政机关负责人出庭应诉”的推行,本应不断提高的出庭率和出庭效果反而呈逐渐降低趋势,与立法修改的美好愿景背道而驰。南通市中级人民法院行政庭法官刘羽梅、张祺炜认为:对新法第三条第三款规定的负责人出庭应诉应作理性理解。一是根据具体情况拓宽行政机关负责人及其委托工作人员的范围;二是对不同行政案件类型分门别类,确立“应当出庭”、“可以不出庭”的标准;三是对复议维持的案件以负责人不出庭应诉为宜;四是建立健全开庭通知制度、延期审理制度、登记台账制度等。江苏元封律师事务所律师王帆、郑小佩对明确行政机关负责人范围同样关注,提出应当建立行政首长出庭应诉制度的相关的配套制度,如行政首长出庭应诉前准备制度、行政首长出庭应诉培训制度、行政首长出庭应诉监督激励机制等。淮安市中级人民法院行政庭法官王伏刚认为,推进行政机关负责人出庭应诉应把握好几组主要关系:一是出庭原则与例外的关系,在绝大多数行政案件中都应到庭参加诉讼;二是出庭与出声的关系,避免出现“出庭不出声、坐庭走过场”的现象;三是出庭考核与出庭效果的关系;四是主动出庭与被动出庭的关系,要求改变观念,变被动出庭为主动出庭。 

  “行政机关负责人出庭应诉”常被认为可以化解官民矛盾、有利于案件解决。宿迁市宿城区法院法官丁立、施华则从出庭应诉的行政机关负责人法律地位出发思考其功能,认为被诉行政机关负责人具有独立的诉讼参加人地位,享有与行政机关法定代表人基本相同的诉讼地位,但不等同于诉讼代理人的法律地位。 

  (三)人民检察院视角下的行政检察监督 

  新法与人民检察院密切相关的内容是“行政检察监督”。一般认为,行政检察监督包括对行政行为的直接监督以及通过对行政诉讼监督实现对行政行为的间接监督。行政检察监督与行政审判理念迥异,苏州市人民检察院民行处检察员王远韬认为,一是检察监督目的在于法律秩序的维护,而非权利救济;二是其监督方式是检控违法,而非评判权利主张;三是对规范性文件的检察监督并非司法审查。 

  行政检察监督是民行检察工作的重心之一,但实践中,相较民事检察,行政检察的发展一直处于监督规模偏小、监督效果一般的状态。省人民检察院民行处检察员文军、王紫云等分析了行政抗诉目前存在的问题,主要涉及理论研究匮乏、规范依据不足、重实体轻程序,究其原因离不开行政抗诉标准不明确、不统一这一重要因素,提出行政诉讼检察监督应当重点把握证明标准区分、实体和程序并重、同级监督优先等几项原则。 

  镇江市人民检察院民行处检察员卢千红、黄洁从监督理念、对象、方式、保障制度等出发思考广义上的行政检察监督,强调两种模式下的监督兼而有之。一是认为行政检察监督面临转型定位。具体路径表现为,从行政诉讼监督拓展为行政诉讼监督和行政违法行为监督并举;从犯罪监督转变为犯罪监督与违法监督相结合;从抗诉监督方式发展为多元化监督方式。二是认为应当区分行政文件、行政机关、行政行为、行政执法者等监督对象的不同,因地制宜,采取不同的合适的监督方式,如提请审查、介入执法活动、督促行政机关起诉等。三是认为行政检察监督是检察权回归宪法定位的重要体现,我国当前对行政行为的直接监督(即行政执法检察监督)尚处于摸索阶段,应当就此加强相关制度予以保障,如赋予检察监督文书刚性、保证行政监督调查权力、完善检察监督信息共享等都是行之有效的路径。省人民检察院民行处处长陆军、检察员杨学飞认为,检查监督在公益诉讼领域的建设差强人意,尽管公益诉讼实践有限,但由《行政诉讼法》对公益诉讼作出宣示性、原则性的规定不仅可行,而且有其必要性。海门市人民法院行政庭法官姜妮妮也针对行政公益诉讼提出相关建议:直接规定将公益诉讼的第一审交由中级人民法院管辖;规定举证责任倒置,原告举证补充,法院依职权调查证据;限制当事人诉权,禁止法院在公益诉讼中适用调解等。 

  二、权力清单制度研究 

  权力清单的制度优越性得到官方认可,在津津乐道推行之时,需保持冷静头脑,无论是理论层面或实践试点层面,都需要客观认知其本质,正确把握权力清单的功能。南京工业大学法学院党委书记温晋锋、硕士研究生许雨认为:权力清单制度实施存在权力公开情况不理想、尚无统一实施细则、与对应的法律法规的配套性有待提高、行政权力边界不清等问题。扬州市人民检察院民行处检察员路漫认为:为避免权力清单沦为一时的“行为规范”,需要在法律体系上进行补全,将行政权力关进法律体系的牢笼之内,而绝非由行政权力自己对自己的授受。南京师范大学法学院教授杨登峰认为,目前实践领域以及学术界关于“权力清单是准法律”、“清单之外无权力”、“依清单行政”等说法都是对权力清单认知有所偏差的体现,就权力清单本质而言,其特征有四:第一,权力清单的制作主体是各级政府的工作部门而非享有立法权的国家机关;第二,权力清单的制定程序往往是根据行政机关的工作习惯决定而非立法程序;第三,权力清单多以图表形式表现而不具备法律形式;第四,权力清单是对现行职权的梳理而不创设新的权力。因而,权力清单本质上只能是个清单,不可能是准法律。清单应当以法律为依托,但绝不是“清单之外无权力”,依法行政绝不是“依清单行政”。 

  河海大学法学院教授王春业与杨登峰教授观点不谋而合,在其论述中也提及权力清单实质上是各行政机关权限的梳理和归纳,其目的在于清除法外权力和不适应社会发展需要的权力。另一方面,王春业教授实证考察了江浙皖鲁等地区的部分权力清单,认为目前地方实践中存在着各地权力清单的结构差异大、同一类型行政机关在不同地区权限差异较大、权力清单的质量良莠不齐、实施平台处于各自为政状态等问题。据此,他认为对于权力清单,没有必要提倡各地自创特色,开始阶段的试点在时间与空间上应当有所限制,全面推行则必须从顶层进行制度设计。就具体完善方面,出入境检验检疫局的卜君认为:可以从完善行政行为模式分类、规范权力实施依据、为清单做好制度性保障等方面入手。 

  三、政府信息公开研究 

  我国《政府信息公开条例》施行至此已有七余年,其正面意义值得肯定。随着公民法治意识不断增强,服务型政府理念愈加深入,各界围绕政府职能转变问题也迈入了新一轮的探讨,政府信息公开制度面临重新定位,诸如对个人隐私的侵犯与保护等方面的法律完善问题逐渐被提上日程。 

  东南大学法学院教授孟鸿志对现行信息公开条例的具体法条提出修改意见和建议:建议第八条“行政机关公开政府信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”删除“社会稳定”一项;为配合行政诉讼法修改建议将第三十六条的“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动,适用本条例”的适用范围扩充至“规章”;建议重新确定“国家秘密、商业秘密、个人隐私”等。关于信息公开条例的修改,苏州大学法学院教授王克稳提出:信息公开条例的修改举步维艰其原因在于某些根深蒂固的缺漏尚未解决,如作为公开请求权基础的“知情权”尚未正式确定;信息公开条例作为行政法规,其上位法的交错规定问题有待解决;尽管政府信息公开的概念人人都能理解,但始终不能寻觅到合适定义。总之,任重道远,健全完善仍需进一步研究。 

  江苏博士达律师事务所执行主任周连勇律师则侧重讨论了政府信息公开与个人隐私保护之间的平衡问题,指出:我国政府信息公开过程中缺少对知情权与隐私权平衡保护的配套措施,一是,亟需制定《政府信息公开法》,明确公开为原则、不公开为例外;二是,制定《隐私权保护法》,明确不公开为原则、公开为例外;同时,制定平衡《政府信息公开法》和《隐私权保护法》关系的法律规定,构建完整的法律框架,有效保障公民隐私权的同时,进一步保障公民对政府信息公开的知情权、修改权、监督权和救济权的实现。 

  此外,省人大法制委副主任委员王腊生还就当前《立法法》实施中的几个重要问题专门加以讨论,并就修改后的立法法对依法治国提出的重大要求加以概括提炼,一是立法法力图改变“探索先行”的模式,提出立法先行;二是立法法规范了“授权立法”,提出授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等;三是立法法赋予设区的市地方立法权;四是立法法对于部门规章和地方政府规章权限进行规范,诸如没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据,部门规章不得设定减损权利或增加义务等;五是要求健全政府立法程序;六是要求加强建立健全备案审查机制,明确规定主动审查等。 

  (河海大学法学院教授邢鸿飞、硕士研究生闫冰、侯玲整理) 

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