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省法学会农业与农村法治研究会2015年年会综述

发布时间: 2016-02-03 文章来源: 江苏省法学会 作者: 字号:[大] [中] [小]

   20151220日,省法学会农业与农村法治研究会成立大会暨2015年年会在南京召开,与会专家学者围绕“农村土地法律制度”、“农村经营法律制度”、“农村社会治理法律制度”、“农民权益保护法律制度”、“农业支持保护法律制度”等专题进行了深入研讨和交流。现将主要学术观点综述如下: 

  一、农村土地法律制度 

  农村的土地包括农用地、建设用地和未利用土地。土地问题是“三农”问题的核心,因此,学者们就土地法律制度中的土地承包经营权的取得、集体土地的他项权、宅基地的退出、集体经营性建设用地的改革等具体问题展开了讨论。 

  河海大学法学院陈广华教授认为,在相当长的时期,土地不仅是农民的基本生产资料,而且是农民最主要的生活来源,切实保障农民的土地承包经营权是对农民根本权益的保障。他认为,就土地承包经营权原始取得主体不明确而言,应借鉴表见代理制度扩大原始取得制度中发包方的范围。对于土地承包经营权原始取得的公示方式,应当采用登记要件主义,区别于《土地登记办法》中的土地登记程序,明确规定由发包方进行登记申请。这样既增强土地承包经营权的物权属性,又能保护农民的土地承包经营权不受侵害,促进农村经济的发展和农村社会的稳定。 

  淮阴师范学院法律与政治学院李宴教授就我国集体土地他项权征收补偿制度进行了设计。他认为,在我国台湾地区法上,他项权利是指所有权以外的具有物权性质的权利。集体土地他项权利不仅具有对世性的物权效力,同时也具有独立于该权利所限定的主权利的经济价值。根据土地征收完全补偿原则的基本要求,世界上许多国家或地区法所规定的土地征收补偿范围都非常广泛,土地他项权利被普遍纳入了征收补偿的对象范畴。我国现行集体土地他项权利征收补偿法律制度是残缺不全的,未能正确地反映集体土地征收补偿中权利与义务关系的一致性,难以担当集体土地他项权利保护的客观需要,有必要在《物权法》的下位法中就他项权的征收补偿做出规定。李宴教授还就土地承包经营权、集体建设用地使用权、地役权、租赁权征、抵押权等具体他项权的征收补偿分别进行了具体的制度设计。 

  苏州大学王健法学院张鹏教授就农村集体经营性建设用地改革试点提出了建议。他认为,应当修改相关法律或者授权国务院出台试点规范,为相关改革奠定法律基础。应当缩小农村征地范围,破解乡镇组织垄断,取消政府行政审批,为农村集体经营性建设用地使用权制度的推进提供良好外部环境。同时,应当加强乡镇土地规划建设,核定基准地价,科学分配土地流转收益,建立完备交易市场,构建科学税收体制,通过诸多配套制度建设,确保农村集体经营性建设用地使用权制度有序、健康运行。 

  南京大学法学院肖泽晟教授认为,农村土地确权面临着旧的矛盾和新的矛盾,要化解这些矛盾在维护我国集体所有制基础上,确立集体土地利益的分配原则,构建集体土地利益初始公平分配机制。具体而言,一是区分不同类型的承包地,以寻求承包关系的变动与不变动、进城人口与留在农村的人口、超生子女与非超生子女之间的利益平衡。二是在进城人口是否继续保留承包地、家族是否可以继续对解放前的家族祖坟山享有权利、集体经济组织在承包经营期限届满前调整承包地而未报乡镇人民政府批准的法律后果、超生子女是否可以分配承包地、去世的老人的承包经营权是在原承包家庭内部还是基于自然血缘的家庭内部继承等方面通过立法明确相关纠纷的处理规则。三是由中央有关部门联合出台农村土地确权的指导性文件,对土地权利人的确定、历史遗留下来的山林纠纷处理、承包经营户户主死亡时是否应办理变更登记手续等问题加以明确。 

  苏州大学王健法学院程雪阳副教授梳理了我国进入20世纪至今的农村集体土地登记历程,认为我国集体土地的确权登记工作已经进入良性发展的快速通道,接下来我们要做的工作,是通过科学技术和法律技术的完善来推动这一进程更加科学合理地在中国大陆落地生根。 

  南京农业大学公共管理学院龙开胜副教授认为,从现有法律规定和改革试点来看,宅基地产权在法律和现实上的不一致性、政府管制对宅基地权利的制约与宅基地使用权市场交易的突破,及由此形成的宅基地使用权实际权能扩张、福利分配不可得和市场交易逆势发展等有别于传统宅基地制度特征的新情势,构成了我国宅基地使用权制度改革的现实逻辑基础。应当丰富宅基地用益物权权能,合理设置政府规划和审批等管制限度,促进宅基地市场多样化发展和农民自愿参与,承认并合法化现有制度创新等改革路径。 

  南京农业大学工学院张金明副教授主张宅基地使用权的财产化,但要按照初始取得的无偿性和继受取得的有偿性原则,对宅基地使用权的取得和流转分别进行制度设计,充分尊重农民的自由选择权和决策权。 

  南京理工大学孟珍讲师提出了宅基地使用权客体化的概念。她认为,宅基地使用权的客体化是指在城乡二元社会向现代社会的转型过程中,在市场对资源配置起基础作用的经济制度下,作为农民的一种财产权利的宅基地使用权,从被严格限制交易到成为市场交易行为(如转让、租赁、抵押等)的客体。 

  南京农业大学法律系杨钦讲师探讨了农村宅基地使用权的退出的必要性和可行性。她认为,宅基地使用权的退出有助于完善宅基地使用权的权能、有助于提高农村建设用地的利用效率、有助于加快城乡统筹发展的步伐、有助于实现农民的土地财产权益。现行的法律为宅基地使用权的退出提供了制度空间,政策也是支持的,现实中已经出现许多宅基地使用权退出的试点和做法。 

  二、农民权益保护法律制度 

  农民是农村经济社会发展的主体,农民权益的保护十分重要。淮阴师范学院法律与政治学院郭兴利副教授探讨了农村弱者受义务教育权的法律保护。他认为,农村弱者受义务教育权的主体可以分为区域性的和零散性两大类。前者主要是国家扶贫开发工作重点县的适龄儿童、少年;后者包括零散性的农村贫困人口和农村低收入人口中的适龄儿童少年、农村残疾人中的适龄儿童少年等。儿童少年等农村弱者受义务教育权的现状是,其受义务教育机会、过程、结果的不平等。保护农村弱者受义务教育权是平等原则的基本要求和人权发展的必然要求。保护农村弱者受义务教育权的法律原则是公平优先兼顾效率原则和消除社会排斥原则。具体法律制度构造是,在立法方面对其进行倾斜保护,在行政执法方面对其主动积极保障,在司法方面对其广开救济路径。 

  苏州大学王健法学院吴俊讲师以真实案例为例,探讨了集体经济组织成员权法律保护问题。他认为,户口尚在村集体的“外嫁女”,从民事诉讼的角度看,具备请求权的基础和诉的利益,法院应当受理。他还考察了类似的裁判案例,对司法实践中法院将集体经济组织成员资格与收益诉讼分别作为确认之诉与给付之诉的作法提出了商榷意见。 

  对于被征地农民的权益保护问题,河海大学公共管理学院朱新华副教授介绍了南京、镇江等地集体土地提前补偿安置的实践,探讨了该政策的合法性。他认为,如果严格限定适用类型、严格规范实施程序,提前补偿安置政策是不存在法律缺陷的。但目前并没有相关法规对提前补偿安置政策的实施范围、程序、责任及义务做出明确规定,所以导致了此政策在实际实施过程中出现了“适用类型扩大”和“实施程序违法”的缺陷。政策创新也应从限制提前补偿安置适用范围、规范提前补偿安置实施程序这两条路径着手。 

  三、农村社会治理法律制度 

  扬州大学法学院徐祖澜副教授认为,西方1980年代以来兴起的治理理论无疑有着重要的启示意义,但对中国这样一个有着深厚历史积淀的国家而言,在其走向政治现代化的过程中,除了向西方学习经验以外,从自身的传统中汲取养分是更为根本的。她考察传统中国的治理方式后认为,中国乡村的治理模式其实就是“乡村精英治理”。体现国家与社会合作共治理念的“乡村精英治理”范式不仅具有更好的解释力,也有创造性转化的可能,创造出当下的合作共治的社会治理模式。 

  江苏大学文法学院邹焕聪副教授探讨了农村群体性事件的治理问题,力图从行政法治的角度寻找解决之策。他认为,近年来我国农村群体性事件频频发生,已成为影响社会和谐稳定的重要因素。从行政法治的视野考察,行政权力的行使不规范、农民利益表达机制缺失、基层“官民”关系失范以及法定救济渠道不畅是当前我国农村群体性事件产生和激化的主要原因。要实现对农村群体性事件的预防化解,必须实施行政法治的防治之策:加强约束公权力的立法,规范政府权力的行使;建立农民诉求组织,健全农民利益表达机制;理顺地方官民关系,打造官民平权型政府;整合现有救济资源,畅通行政法律救济渠道。 

  江苏省社科院法学所李小红副研究员以江苏省昆山市为样本探讨了经济发达区域的基层民主法治建设。她认为,昆山市作为苏南地区经济发达的重要新兴工商城市,有良好的经济基础和社会综合实力,其基层民主法治建设具有代表性和示范意义。经济发达区域基层民主法治建设的现状表现为民主选举基本落实、注重信息公开、公众参与广泛、管理制度健全、学法用法规范。应在基层民主自治管理的参与主体、管理机制、信息公开实效、预判钝化潜在矛盾等方面完善基础民主法治建设。 

  四、政府权力行使 

  南京农业大学法律系陆红副教授以农村土地流转中政府“准司法权”的程序限制为视角,讨论了农民权益的保护问题。认为“准司法权”是指土地部门行使土地流转裁决权,该裁决权不同于法院的裁判权。行使“准司法权”遵循程序越多,其法定化程度的要求也越高。农村具有高土地流转率与非均衡性特点。农村土流转中政府“准司法权”的程序性限制,是依法和适度调节土地流转的手段和发展方向。为规范“准司法权”在土地流转中扩张,应调整程序性规范的运作,优化调节主体自身的调节程序和对策程序。 

  盐城师范学院法政学院陈群副教授在论及土地流转时谈到了政府的角色定位问题。认为我国农村土地流转形式多样、呈现一定的规模化和市场化,但各地差异化明显,存在诸多问题。在城乡发展一体化的思路下,我们可以从构建清晰的农村土地产权制度,科学设定土地流转机制,建立城乡一体的社会保障体系,准确定位政府在土地流转中的角色等方面尝试农村土地流转制度的完善。 

  南京市农业委员会的陈卫明处长、孙继承副处长探讨了农业行政执法中“行政违法事数”的认定及法律适用问题。他们借鉴刑法中关于罪数认定的理论,创造性地用于农业执法中行政违法事数的认定上。行政违法构成要件就是判断行政违法事数的标准。行政违法的构成要件只需要具备主体条件和客观条件即可。主体条件比较容易理解,客观条件是指可以根据行政法律法规具体的条文规定,对相对人的违法行为进行完整的法律评价。相对人的行为如果具备一个行政违法构成的,就是“一事”;具备数个违法构成的,就是“数事”。社会危害性、应受处罚性只是行政违法的特征,不是构成要件。 

  五、农业生产经营支持法律制度 

  农业立法是农业发展的最大支持和保障,许多学者研究了农业立法问题。南京农业大学法律系的孙永军副教授、罗良讲师对江苏省的地方农业立法进行了回顾,并在农业现代化背景下对江苏农业立法做了展望。认为在农业现代化背景下,应加强以下几方面的立法:在农村经济组织的构建上,应制定符合江苏实际情况的农民经济合作组织条例,强化农民经济合作社的服务功能,从而使合作社真正发展成为联结分散农户,实现农业生产社会化的平台;在生产要素的供给和配置方面,除完善现有的立法外,还应制定良种推广条例,并通过农村投资、金融等方面的制度创新,吸引资金、人才,为农业发展提供后劲;在农村产业政策和农村富余劳动力安置方面,应制定新的农村中小企业促进条例,加大对新型乡镇企业的扶持力度,并对农产品加工业提供必要的激励措施;在农村公共服务体系建设方面,应尽快出台相关的指导意见,从而形成公共服务体系较为健全的制度框架。 

  南京大学法学院齐晓副教授从比较法的角度,介绍了德国“大”农业法的范围和内容。德国通常涉及农业用地、农业生产以及农村社会问题的法律或法律条文统称为农业法。农业法中“农业”的概念完全可能在不同的法律中有所不同。相对于传统意义上通过对土地的利用来获取动植物产品的生产行为这种对农业的界定,德国的农业法是“大”农业法。 

  南京农业大学法律系丁宇峰讲师认为,在农业领域知识产权视角下,知识产权激励创新价值存在局限性。现代农业知识产权制度因其领域的特殊性,应在激励创新的同时,建立“分配正义”、“生态正义”、“食品安全”等价值体系,实现知识产权制度在该领域的正当性。 

  南京农业大学法律系张敏副教授认为,美国育种权的高标准保护在国际社会推行,一方面极大地促进了本国种业的发展,另一方面也牺牲了本国的科技创新、本国及发展中国家农民的利益。面对在美国严格知识产权保护下产生的极具国际竞争力的跨国种商,中国种业应该积极行动起来,一方面完善本国育种权保护的立法,另一方面对跨国种业的不正当竞争行为应该用反不正当竞争法予以抵制。 

  南京农业大学法律系尹雪英讲师认为,农地股份合作社是为克服家庭承包责任制的农地分散化经营弊端而设立的以农地经营权作价入股的农民互助性经济自治组织。农地股份合作社发展存在着不容忽视的法律问题。合作社的发展应遵循入社自愿、确认维护农民土地权益、遵循民主管理和政企分开等原则。 

  江苏农林职业技术学院丁志春副教授认为,农民合作社的诸多制度设计都从保障成员的民主权利的“一人一票”开设,但随着合作社在市场经济中的不断发展,一人一票的制度设计出现了问题,重构时要以“一人一票”为原则,保证合作社的民主基础,限制增加“一股一票”方式,平衡社员的权利责任关系,适度容许“一人零票”存在,解决合作社筹资难题。 

  南京林业大学经管学院汪海燕讲师研究了农户林业生产中的合作经营权问题,认为政府通过扶持政策引导但不能强制农户合作,农户有权决定是否合作、是否退出合作以及合作经营的具体形式;选择合作经营的农户享有合作成员权,即合作经营事务管理权、利益分配请求权及提供服务请求权。 

  (南京农业大学法律系副教授 孙永军整理) 

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